關于深化行政管理體制改革的幾點思考

中共甯國市委機構編制委員會辦公室   發布時間:2017-02-14   浏覽:0
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政府管理創新和自身建設無疑是當前各級政府的一項重要任務,但更應該重視的是行政管理體制方面的改革。體制是最重要的制度安排,對任何一個領域而言,體制問題關系到方向,關系到全局,關系到長遠,關系到根本。衆所周知,如果體制上出現了偏差或者不夠完備,管理上的創新所能取得的成效和可供探索的空間将是十分有限的。可以說,體制解決的是戰略性問題,機制解決的是戰術性問題,而管理一定程度上解決的隻是操作性的技術問題。因此,與政府管理創新相比,當前更迫切更重要的應是進一步深化行政管理體制的改革。

改革開放以來,我國的機構改革或者行政管理體制改革,都在不斷地推進并取得了明顯的成效。比如,現在的行政管理體制與市場經濟體制逐步對應、日趨協調,市場配置資源的基礎性作用不斷得到加強;以建立法治政府、責任政府、服務政府、廉潔政府、陽光政府等為核心的現代管理理念逐步完善,有些己轉化為政策法規并付諸實施:社會組織和動員的能力,處理重大突發事件的能力,以及執行中央重大決策的能力都在日益增強,非典、汶川地震等事件妥善迅速的處置、奧運會順利圓滿的舉辦等都是最好的例證。


但同時也要看到,在政府的行政管理中,仍然存在着一些與新形勢新要求不相适應的地方和一些舊體制遺留下來的、依然較為突出的老問題。

一是由“無限責任政府”向“有限責任政府”的轉變還遠沒有完成,與建立“小政府、大社會”的改革目标仍有較大差距。目前,政府包攬的行政事務仍然過多,一方面導緻政府部門不堪重負;另一方面也使政府最應該加強的職能,比如社會管理、公共服務、文化建設等依然是行政管理中的薄弱環節。因此,越位、錯位、缺位一直是行政管理運行過程中的普遍現象。

二是部門之間、上下之間的責任與權力沒有實現完全對等,兩者的邊界也不夠清晰,往往導緻有權力的無需承擔責任,而要承擔責任的卻缺乏相應的權力。

三是機構重疊、職能交叉、層級過多的現象依然存在,導緻管理效率低下、行政成本偏高。

四是在一些領域行政管理的規則不夠公開、運行的程序不夠透明,緻使權力運行的不确定性和風險增加,政府的公信力面臨嚴峻的挑戰。

五是由于分部門、分地區、分崗位績效考評的标準尚不明确和具體,導緻政府的行政行為缺乏剛性的約束和量化的激勵,從而使不作為和亂作為的現象同時并存。這些問題的産生,固然有管理層面的原因,但更主要的還是體制、機制的問題所緻。因此,要真正從根本上解決這些問題,當務之急必須進一步深化政府行政管理體制改革。


我國的行政管理體制經過了多輪的改革,為什麼仍未能完全實現效率明顯提高、服務明顯改善、人員明顯減少的預期目标?原因是多方面的,但分析起來,主要有以下幾點:

一是在需保留的職能得到明顯強化的同時,需要弱化的職能卻沒有得到相應的調減。或者說注重了增量的擴張,而忽略了存量的壓縮。

二是仍把增機構、增編制和提高部門的級别,作為加強某項職能的重要手段和途徑。

三是一些很好的行政管理理念,還停留于書面上,尚未作出具體的、實質性的制度安排。

四是對行政管理體制改革的方案缺乏系統、全面、長遠的考量,緻使每一次的改革都帶有較明顯的曆史局限。


要深化新一輪的行政管理體制改革,确保改革取得實質性的進展和更為明顯的成效,需要注意解決好兩個方面的問題。


第一,制定改革方案的過程中,要防止陷入幾個誤區

一要防止陷入“路徑依賴”的誤區。新的體制改革不是對舊體制的修修補補、增增減減,而應該是站在面向現代化、面向未來的曆史高度進行的描繪和設計,因此,必須跳出舊體制下的傳統思維方式和行為模式。

二要防止陷入“利益驅動”的誤區。體制改革最大的障礙和阻力,往往來自于舊體制所形成的既得利益。在改革過程中,不能讓既得利益左右改革的進程和方向。因此,行政管理體制改革工作的一個重點,就是要明确哪些利益要保護、保留,哪些利益要調整、取消。這是關系改革成敗的關鍵環節。

三要防止陷入“設計者與執行者趨同”的誤區。這猶如要防止“既當裁判員又當運動員”一樣。大量事實證明,在體制改革的問題上,自己設計、自行實施,往往無法确保方案的公正性與合理性。因此,改革方案的設計和審定必須由非利益攸關者來完成。

四要防止陷入“急于求成”的誤區。行政管理體制改革是政府自身建設和政治體制改革的重要内容,是一項十分複雜的系統工程,要把改革方案制定好,需要有長期的調查研究和大量的成果積累。同時,行政管理體制是基礎性、根本性的制度安排,其改革不能七、八年搞一次,而是要力争一旦确立新的體制,至少能夠管十幾年甚至幾十年。因此,改革不能奢求一蹴而就,必須要有長遠的謀劃和長期的準備,其方案和配套法規至少應該用五年甚至更長的時間來完成,這才能使新體制更加科學可行,才能适應長遠發展的需要。

五要防止陷入“霍布斯選擇”(用不合理的限制導緻選擇範圍的縮小)的誤區。在确定改革方案的過程中,要有多種方案和路徑可供選擇。可供選擇的方案越少,确定最好方案的幾率就越低,所以必須對改革的内容、步驟、路徑作出多種方案的比較,這樣才可能最大限度地選擇出更好的方案。

六要防止陷入“特殊和保密”的誤區。以往的行政管理體制改革或者機構改革,都往往列入保密的範疇,緻使對改革方案的讨論不充分,更難以形成廣泛的社會共識。行政管理體制不僅與政府部門、公務員密不可分,同時也與社會各界和廣大民衆息息相關。要把我們的政府真正建成法治、責任、服務、廉潔、陽光的政府,就應該把未來的政府部門要做什麼、能做什麼、怎麼去做明明白白地告訴廣大民衆,并聽取他們的意見。這既是科學決策、民主決策的客觀需要,也是建立公開、透明的陽光政府的内在要求。改革方案讨論得越廣泛、越充分,越有利于新體制的建立和新機制的形成。


第二,行政管理體制改革應遵循的方法和原則

一是科學地确定改革的目标,也就是必須明确改革要達到什麼目的、要解決好哪些重大的關鍵性的問題。改革的目标既不能偏低、偏少,應該是由多重、多元的目标所組成;同時也不宜過多、過高,要确保其能夠切實可行、說到做到。隻有确定了清晰可行的目标,才能為改革指明方向,同時為評判改革的成敗提供客觀的依據,從而避免“改到哪裡算哪裡、改成什麼算什麼”狀況的出現。

二是要根據未來發展的需要,以及擁有的行政資源和公務員的素質等因素,科學合理地确定政府的職責與權力的邊界。既要明确政府應該管什麼、做什麼,也要表明政府要弱化什麼、不能做什麼。要有所作為,首先要知道有所不為。這樣才能做到該管的一定管好,該放的一定下放,該轉的一定轉出。要想真正減少政府機構和人員,就必須要減職、壓權限。同時,要把權力與職能、責任嚴格地對應起來,确實做到各級政府、各個部門行使多大的權力,就必須承擔多大的責任。

三是對所要保留的職責和職權進行合理的分類、科學的整合。其目的不在于是要實現“大部制”還是“小部制”,而在于要使一般常規性的行政事務,盡量不要有一個以上的部門來管理,從而防止職能交叉重疊,減少扯皮推讀,降低協調成本、提高辦事效率。

四是科學地按層級、部門和崗位來确定政府績效考核的标準和考評辦法,真正建立起引導、規範政府工作人員行為的約束和激勵機制。使每個公務員做符合職能權限的事,處處有保障、得支持、受獎勵;做超越權限、違反職能的事,時時受限制、挨批評、遭懲處。

時代在發展、認識在提高、實踐在深入,改革也必将不斷地深化。我們相信,在黨中央、國務院的領導下,下一輪的行政管理體制改革将會盡早到來,并将取得更加重大的、豐碩的成果。

(作者系中共文化部黨組副書記、文化部副部長)